「反對啟德世運道選址為簡約公屋」、「要求盡快落實CBD2.0發展」⋯⋯2月初，一眾啟德居民在政府總部前高舉橫額，抗議政府將啟德世運道納入「簡約公屋」選址，風波讓啟德「核心商業區（Central Business District，簡稱CBD）」願景重回公眾視野。
2011年，時任特首曾蔭權在《施政報告》提出「起動九龍東」概念，把重新發展的啟德跑道區，連同觀塘、九龍灣兩個商貿區打造成本港「第二個核心商業區」（CBD2 ）。然而，近年啟德發展區規劃不斷變更——單軌列車被擱置、商業地皮賣地連環流標、多幅商業用地改為住宅用途。有居民直斥，該區與政府最初提出的計劃相距甚遠。啟德規劃一變再變，原因何在？「CBD2」願景還有望成真嗎？
記者｜羅穎茹 編輯｜葉泳心 攝影｜葉泳心
38歲、任職中學老師的李先生2017年於啟德天寰置業。2015年時，他從新聞和網上資料中看見政府將啟德宣傳為商業區，又有很多休閒設施，例如附近有大公園、啟德河、體育園，預期啟德不像其他地區般密集和擠迫。出於嚮往舒適、方便的居住環境，他決定在啟德落戶，用了約六百萬元購入約三百多呎的一手樓單位，呎價約一萬九千元，單位間隔為一廳、一房、一廁、開放式廚房，還有一個小型露台。
然而政府近年不斷改變該區規劃，住宅項目越來越多，包括2022年落實在沐安街興建兩個過渡性房屋項目，預計容納近3000人，和2023年在世運道興建提供約10,700個單位的簡約公屋，預計有近有三至四萬居民入住。
居住人口驟增，李先生批評區內生活配套（如交通和文娛設施）並未隨之增加，他指出私人屋苑區內的商店不足，居民日常用品只能到晴朗商場和街市購買。他擔心如此多新增人口，社區配套將會不勝負荷 。
「（政府）沒有一個長遠規劃去告訴我們，好像看到一塊地，就先建屋，讓人先入住。但建屋後，配套呢？社區設施呢？」
計劃裡用來接駁啟德、觀塘及九龍灣的單軌列車，政府在2020年宣布礙於「技術困難」而擱置。李先生形容得知消息時感覺被騙，因他自小住在九龍東，又在觀塘上班，知道九龍東經常塞車。為了避免塞車時間，他甚至會故意晚一點才從學校離開。他本來期望單軌列車能夠舒緩九龍東惡劣的交通情況：「單軌對於我們來說，是來往九龍東額外的選擇。」他亦言單軌列車計劃取消，影響最大的是跑道區範圍，包括推售中的「維港1號」，還有其他陸續分批落成的住宅項目。李先生形容跑道區就如同孤島，合共只有五條巴士及小巴線接駁鄰近地鐵站，班次約十五至三十分鐘不等，出入非常不便。
土地規劃多番改動 居民無所適從
政府公布簡約公屋選址啟德後，啟德居民2月向政府發公開信，以「局長漠視民意，動搖香港基石；政府朝令夕改，犧牲香港未來」為題， 批評政府「政策朝令夕改」，亦質疑政府未有向城規會申請及諮詢，違反程序公義；又斥簡約公屋有兩年建築期，加上五年使用期，最快2031年才可騰空作原先規劃用途。
九龍城啟德中及南區議員張景勛指，每當政府改動啟德規劃，如擱置單軌列車、興建過渡性房屋時，從不正面回覆啟德居民的訴求和解釋，不論實際影響如何，觀感上已令居民心生不滿，「實質上是否有影響，需要持續地監察政府的工作，亦有可能不能夠做到CBD2的願景。」但他認為，這次宣布興建簡約公屋是啟德居民抗議的觸發點。
張景勛認為，政府多次以啟德作為臨時用地解決房屋問題，但同時亦應該推出能實現「CBD2」的措施或建設，加快推動相關計劃。對於因賣地流標而閑置的商業用地，張景勛則認為可用作其他臨時用途，如跑道區現有一幅閑置土地經過公眾諮詢後，用作臨時停車場供居民使用 。
「要有一些會令這區升值的用途，而不是再來興建過渡性房屋，或簡約公屋。」
啟德規劃圖「走樣」 多幅商業地流標或改劃
近年啟德區的商業地皮賣地多次流標，繼2017年啟德第1F區2號商業或酒店地以246.01億元賣出後，2019年至2020年先後有四幅商業或酒店地流標或取消交易，當中包括跑道區的4C區4號及5號地盤。期間，啟德的其他住宅用地皮仍然順利賣出。而政府2023年3月至2024年3月的賣地計劃中，亦推出啟德兩幅住宅用地及一幅商業或酒店用地。
經過近十年間的多次改劃，啟德的商業用地已經大幅減少。以跑道區為例，2012年發表的啟德分區大綱草圖（S/K22/4）顯示，跑道區十二幅地皮中共有六幅是商業或酒店用地。但後來政府為增加住宅供應，新增了兩幅地皮作住宅用地，並將原本是商業用地的三幅地皮改劃為住宅用途，其餘則維持商業用途，使跑道區增至十四幅地皮後，當中只剩下三幅商業地皮（見圖1）。
2021年，政府再度提議將跑道區餘下三幅商業用地全部改劃為住宅。但城規會以配合郵輪碼頭發展為由，反對政府部份改劃方案，最後得以保留跑道區前排的兩幅商業用地，作酒店及商業用途（見圖2）。
商業地供過於求 CBD3、4陸續有來
本土研究社成員陳劍青表示，近年商業用地供過於求，加上政府當初規劃啟德商業用地時的估算過於樂觀，導致近年要大規模將商業用地改劃成其他用途，出現巨大期望落差。中原（工商舖）資料顯示，1月份九龍區整體甲廈空置率錄得約13%。「過往我們說的自然空置率是4%，所以這是很嚴重的空置狀況。」陳劍青指出，經過疫情和社會運動，加上高息環境不利融資，香港的商業活動需求下降，啟德賣地流標亦反映市場對商業用地需求下降。然而未來香港的商業用地規劃，將遍佈各區，包括黃竹坑及荔枝角的工廈活化、西九龍沿海、葵興新興商業區：「甚至明日大嶼『CBD3』又造100公頃（商業地）出來，還有北部都會區『CBD4』⋯⋯所以究竟會去到CBD幾呢？」他質疑，商業用地已經出現過度供應。
陳劍青認為政府採用高地價賣地策略，只想等待發展商以高價投地興建甲級商廈，限制了啟德的發展：「如果政府繼續等待（商業地）需求高企、拿來高價賣出，啟德或者整個東九龍商業區，就會死在政府的高地價賣地思維中。」他建議政府可考慮興建乙、丙級寫字樓，或供本港的中小企以較低租金使用的「可負擔商業大樓」等；否則按照啟德商業地不斷流標的情況，啟德只會是一直未完成發展的狀態。
他認同在長遠規劃中，一個地區不可能維持不變，但是政府應該就未來發展作出不同情景的規劃估算。
「規劃師不是一個神，他沒有全知能力，他不能推演到30年後的香港的模樣……你（政府）有否準備到展示給公眾在不同處境下，這個區會如何運行呢？如果它（啟德）不是一個商業核心區，它還可以做什麼呢？」
回顧啟德規劃原意 CBD願景不只商業？
啟德的發展是否如坊間所言呈現「爛尾」跡象，還須回顧當年的規劃概念。研究啟德發展規劃的陳振光教授指，當年工業轉型，大量製造業搬離觀塘和九龍灣一帶，在私人發展帶動下，原本的工業大廈改變成其他非工業用途，如觀塘的創紀之城（APM）。政府把握商機，決定發展東九龍。
對於啟德商業用地減少會否影響其「CBD」的作用，陳振光分析啟德多年來的發展計劃，指「起動九龍東」中提到的「CBD」並非只是坊間理解的傳統只重視商業發展密度和建築高度的「核心商業區」，而是包含商業元素的多元發展地區，如啟德規劃發展中有郵輪碼頭和體育園。
以1998年的「東南九龍發展可行性研究」為例，當年計劃在啟德機場舊址及建議的填海區，合共579公頃土地面積中，規劃的商業用地僅為全區2%；翻查資料，於2012年核准的《啟德計劃大綱草圖（S/K22/4）》中，商業地帶亦僅佔整個啟德發展區約4%。
陳振光補充，「CBD」概念不應只考慮啟德的發展，而要考慮整個九龍東的規劃，當中包括觀塘和九龍灣商貿區。他指出，啟德必須結合周邊地方才可持續地發展，重中之重就是要改善啟德對外（如藍田、觀塘、新蒲崗等）的交通聯繫。惟他亦承認，啟德現正處於單軌列車計劃取消，而替代方案又欠奉的困局。
政府宣傳啟德的發展規劃「不變形、不走樣」，陳振光則認為說法並不務實，例如單軌列車的計劃確實是被改變了。但他亦指規劃「不可能是鐵板一塊」，仍須具備靈活性，視乎市場走勢等因素而調整。若現時市場無法吸收商業用地，對住宅用地需求較大，加上近年社會要求增加房屋供應，近兩屆政府都視提供住宅用地為重點政策，政府或因而調整啟德規劃。
然而，對於啟德未來的發展，陳振光仍然樂觀，他認為郵輪碼頭周邊公共空間和設施的佈局設計得不錯，仍有潛力打造成悠閒、低碳的地區。
「（政府）不是撤走了碼頭、體育館、住宅，或商業活動。原本組成的部分仍存在，只是它們的比例和佈局作出了調整。」