近年的政務官(administrative officer),簡稱AO的離職潮引起各界關注。有報章報道,在過去七年,便有多達五十四個擁有九年以上經驗的政務官,在屆滿政府五十五歲的退休年齡前,選擇辭職離開政府,離職率佔政務官職系總數高達差不多百分之十。從任何角度來看,這均是一個十分不尋常和極得高度關注的數字。

AO流失率高 為政府造成壓力

            首先,公務員系統本身是一個極之着重穩定的架構,在公務員隊伍內,每年在職期間死亡的人數,居然是比被辭退的人數為高。就以二零零九年度為例,根據公務員事務局的數字,公務員在職期間死亡的個案有一百五十七宗,但被辭退的公務員卻只有二十七人。而公務員的總體的辭職比率也遠較政務官的百分之十為低。在多於十五萬六千人的公務員隊伍當中,選擇辭職的只有六百四十八人,流失率僅為百分之零點四。

            AO絕非一般的公務員,而是當中的天之驕子,因此,他們的大量流失,必定會對政府的管治能力帶來一定的衝擊。香港的公務員制度,把所有的公務員分成不同的職系,而AO正正是所有職系中最高級的精英,壟斷了政府絕大部份在決策局和部門中,公務員體系內的高級職位。

天之驕子尊貴地位 隨殖民地時代過去

            AO也是人,和一般人一樣,正常情況下,選擇離職的原因只有兩個,一是在現有的職位上工作得不愉快,二是外間有更加吸引的工作機會,而兩者並非互相排斥,很多時均是同時存在。

            筆者和不少相識的現職AO或已離職的AO交談時,均感到他們一般也有一種意興闌珊,天子不再的落寞感覺,有一些甚至笑稱AO已由天之驕子變成了政府內的「夕陽行業」。因為在近十多二十年來,AO這個行業均受到不少外間衝擊,而這些衝擊正正是反映着香港多年來政治變遷。

            AO之所以祟高,之所以尊貴,或多或少,是殖民地管治所帶來的特殊歴史和政治空間所賜。殖民地不可推行民主,但政府仍需要進行有效的管治,所以便不得不依賴如AO般非由選舉產生,而是透過考試和種種嚴格選拔而產生的行政精英(administrative elite) 來代替政治家(politician),擔當重要的政策制定工作,形成了公務員治港,或更正確地說,是政務官治港的情況,造就了一代殖民地政治神話。

            可惜,自八十年代起,香港即將回歸祖國,政制上變得民主化,無論在區議會及立法會上均多了民選議員,加上市民的政治和權利意識不斷地提高,從此,AO的管治地位便不斷地被挑戰和質疑。AO在推行新政策時要游說議員和向市民解釋,工作量大增之餘,更往往吃力而不討好。近年推行的政治委任制度,把他們的權力轉移至問責官員外,也影響了他們的升遷,進一步打擊已低沉的士氣。在看不透前景和心灰意冷的時候,眼見政府設立的公營機構有適合的空缺而選擇「過檔」,便成了合理不過的決定。

AO不應受政治壓力

            公務員系統的強項在於它的制度,所以分析AO離職潮所帶來的問題,着眼點也應該是它對制度所帶來的衝擊,而非個別人士的前途和去留。公務員系統的特性就如制度的良心(institutional conscience),使到公務員,包括了AO,在制定和執行政策上,可以有膽量向當權者說出真相和保持政治中立,不偏袒任何一個界別的利益。要做到以上兩點,保障公務員不受政治壓力和保持公務員架構的穩定性均是十分重要。可是,在不斷擴張的政治任命制下,AO所受的政治壓力一定有所增加,而在他們紛紛中途轉往政府以外的機構任職時,他們在決策上的政治中立性也很有可能被削弱,會不會出現更多的「梁展文事件」,在任職政府期間已不斷向未來僱主「送禮」?

            在民主的國家中,大部份的政策工作均由民選的政冶家主理,香港的畸型之處在於未建立民主制度之前,已破壞了一個雖非完美,但仍較健全的公務員制度,形成了三不像的局面,而AO的離職潮,正正是現有制度瓦解的其中一個徵兆。